A aprovação, na primeira semana de trabalho legislativo deste ano, de dois projetos de lei polêmicos que alteram os planos de carreira dos servidores do Congresso e preveem aumento dos gastos com a folha de pagamento, sancionados com veto pelo presidente Lula, reforça uma tendência observada nos três primeiros anos desta legislatura: a priorização de propostas relacionadas à administração pública.

Levantamento feito pela Lupa revela que 54% das 314 proposições que se transformaram em lei após aprovação em plenário, entre 2023 e 2025, tratam de regras político-administrativas, como o arcabouço fiscal e o sistema tributário. Propostas voltadas a áreas como segurança pública – tema amplamente usado por políticos em discursos e publicações em redes sociais –, saúde, educação e meio ambiente tiveram menor espaço nas sessões deliberativas.

Embora o volume de proposições convertidas em lei não seja suficiente, por si só, para medir o grau de atenção do governo ou do Parlamento a determinada área, já que normas jurídicas podem abranger campos distintos, com escopos mais ou menos amplos, o dado funciona como um indicativo de para onde Executivo e Legislativo têm direcionado seus esforços.

Para estimar o desempenho do Congresso, a reportagem analisou as propostas que se transformaram em lei após tramitação ordinária, isto é, depois de votadas e aprovadas pelos plenários das duas Casas. Foram coletadas informações sobre proposições efetivamente apreciadas pelo plenário da Câmara entre 2023 e 2025.

O objetivo foi mensurar a atuação dos parlamentares em matérias que necessariamente passam pela votação de todos os congressistas, como propostas de emenda à Constituição, medidas provisórias e projetos de lei complementar, além de projetos de lei considerados polêmicos, estratégicos ou submetidos a regime de urgência constitucional.

Ficaram de fora, por terem menor impacto político, as proposições com tramitação conclusiva, aprovadas apenas nas comissões e convertidas em norma jurídica sem necessidade de deliberação em plenário. Embora a maioria das propostas siga esse rito abreviado, ele costuma ser reservado a ajustes legais pontuais e a temas técnicos.

Ao analisar o conjunto de normas aprovadas, originadas de medidas provisórias (MPs), propostas de emenda à Constituição (PECs), projetos de lei (PLs) e projetos de lei complementar (PLPs), é possível identificar duas dinâmicas que influenciaram a definição da agenda legislativa.

A primeira diz respeito à origem das normas. Embora a maioria das novas leis tenha partido de iniciativas do próprio Legislativo, uma em cada seis (16%) resulta da aprovação, pelo Congresso, de medidas provisórias editadas pelo presidente da República, instrumentos que têm força imediata de lei e validade de até 120 dias.

A segunda dinâmica está relacionada à autoria das propostas. Juntos, partidos de centro e direita concentram o maior número de projetos convertidos em lei. Ainda assim, o PT foi a legenda com mais normas aprovadas no período. Mais da metade das novas leis propostas por parlamentares petistas tem como foco temas ligados à administração pública, em iniciativas complementares às encaminhadas pelo Poder Executivo.

Governo pautou o Legislativo com propostas econômicas

Em três anos, apesar da polarização política e da judicialização das emendas parlamentares, principal mecanismo de negociação entre o Palácio do Planalto e o Congresso, o governo conseguiu aprovar propostas que considerava prioritárias. Para isso, lançou mão de medidas provisórias, projetos de lei e propostas de emenda à Constituição, ora como autor das iniciativas, ora com apoio de parlamentares aliados.

Parte das aprovações decorreu da conversão de medidas provisórias editadas pelo presidente Lula. Entre 2023 e 2025, 50 MPs foram transformadas em lei sem alterações. Desse total, 37 foram editadas pelo petista e 13 eram remanescentes dos últimos quatro meses do governo Bolsonaro (sete delas tratavam de temas econômicos, como a MPV 1.147/2022, que zerou tributos, como PIS, Pasep e Cofins, pagos por companhias aéreas e permitiu isenção semelhante para os setores de turismo e eventos).

Das 37 MPs assinadas por Lula que se converteram em lei, 33 têm como tema principal a administração pública, como a abertura de crédito extraordinário para ministérios, mecanismo que autoriza despesas emergenciais fora do orçamento originalmente previsto. Temas recorrentemente apontados como prioritários pela população tiveram menor presença: quatro medidas trataram de saúde pública, seis de segurança pública e uma de educação. O meio ambiente foi tema de 11 MPs.

Uma tendência semelhante foi observada também entre as propostas de emenda à Constituição. Das seis PECs promulgadas desde 2023, cinco têm como eixo central política e administração pública, sendo duas relacionadas a alterações no sistema tributário nacional.

A mais controversa delas, todavia, é a PEC 9/2023, que resultou em emenda constitucional responsável por perdoar multas e sanções aplicadas a partidos políticos que descumpriram cotas raciais e de gênero em eleições anteriores a 2024. Conhecida como PEC da Anistia das dívidas dos partidos, a proposta foi assinada por 184 deputados, tanto da oposição quanto da base governista, incluindo parlamentares do PT. Criticada por entidades como a Transparência Brasil, a emenda fixou em 30% o percentual mínimo do fundo eleitoral destinado a candidatos pretos e pardos – antes dela, o montante era proporcional ao número de candidaturas. Especialistas avaliam que a mudança pode desestimular o cumprimento das regras de diversidade e afetar a renovação da representação no Congresso.

Apesar da repercussão das propostas de emenda à Constituição e das medidas provisórias, o maior volume de normas aprovadas no período teve origem em projetos de lei e projetos de lei complementar. Em outras palavras, a produção legislativa que resultou em novas leis concentrou-se majoritariamente em iniciativas que seguiram o rito ordinário de tramitação.

Em termos de volume, também entre os projetos de lei, a base governista obteve vitórias relevantes, sobretudo no campo das reformas. A oposição, por sua vez, enfrentou maior dificuldade para avançar com pautas próprias, especialmente as de perfil conservador, como propostas que ampliam restrições ao direito ao aborto, tema que segue em debate no Congresso.

Projetos sobre carreiras de servidores geraram 26 leis

Entre os 258 projetos de lei e de lei complementar aprovados no período, 125 tratam de temas ligados à política e à administração pública, segundo classificação da própria Câmara dos Deputados. Dentro desse conjunto, 26 se concentram exclusivamente em carreiras, remuneração e reestruturação de cargos no serviço público, evidenciando o destaque do tema na agenda legislativa.

Essas propostas abrangem diferentes órgãos e poderes. Incluem mudanças nas carreiras do Judiciário da União, no Ministério Público da União, além de ajustes na Câmara dos Deputados e no Senado. Também alcançam autarquias e órgãos federais, como a Comissão de Valores Mobiliários, a Funai e a Agência Nacional de Mineração, bem como áreas ligadas à segurança pública.

Dos 125 projetos político-administrativos, 12 tratam de orçamento, responsabilidade fiscal e finanças federativas. Nesse conjunto estão propostas sobre regras do arcabouço fiscal, metas e limites de gastos, transferências federativas e execução orçamentária, inclusive em situações de calamidade.

Entre eles, está o PLP 93/2023, que instituiu o novo regime fiscal, conhecido como "novo arcabouço fiscal", e o PLP 163/2025, que exclui determinadas despesas do cálculo de limites e metas fiscais, permitindo o uso de recursos extras em áreas sociais estratégicas sem que impactem o limite de gastos do PLP 163/2025 do governo. Em conjunto, essas propostas refletem disputas recentes em torno das regras fiscais e do equilíbrio entre controle de gastos e financiamento de políticas públicas.

Ao todo, 22 projetos estão relacionados à reforma tributária. Destacam-se o PLP 68/2024, que institui o novo modelo de tributação do consumo com a criação do IBS, da CBS e do imposto seletivo, e o PLP 108/2024, que instituiu o Comitê Gestor do IBS e trata das regras de repartição da arrecadação entre as unidades federativas

Governo recorreu a 'jabuti'

Durante a tramitação de propostas ligadas à reforma tributária, o governo recorreu, inclusive, a uma prática pouco ortodoxa no processo legislativo: a inserção de um dispositivo legal em um projeto de lei que tratava de outro tema. A estratégia, conhecida como "jabuti", foi utilizada para viabilizar a tributação sobre pequenas importações de até 50 dólares, medida que ficou conhecida como "taxa das blusinhas".

Foi por meio do PL 914/2024, que instituiu o Programa Mobilidade Verde e Inovação (Mover), que se consolidou a tributação sobre pequenas importações. O dispositivo não constava na versão original da proposta e foi incluído posteriormente por meio de emenda. O texto tratava inicialmente apenas do incentivo à indústria automotiva sustentável.

A inclusão do "jabuti" gerou questionamentos e possíveis efeitos colaterais, inclusive sobre a importação de medicamentos, regulada por legislação específica. Após a sanção do projeto, o governo editou medida provisória para promover ajustes. Posteriormente, um novo projeto de lei resultou em uma nova norma jurídica para corrigir de forma definitiva os efeitos decorrentes do jabuti.

Segurança pública sem mudanças estruturais

A segurança pública, tema central no debate público e assunto frequente no discurso de parlamentares e palanques eleitorais, contabilizou apenas 25 projetos. Desses, oito tratam de violência contra a mulher e violência sexual, atualizando ou ampliando a legislação que tem como eixo a Lei Maria da Penha.

Entre as propostas que viraram lei, estão projetos associados ao fortalecimento de mecanismos de proteção, como a ampliação de pena para o crime de violência psicológica contra a mulher quando praticado com o uso de inteligência artificial (PL 370/2024) e a previsão de monitoração eletrônica do agressor no cumprimento de medidas protetivas (PL 5.427/2023).

Outros seis projetos têm como eixo o sistema penal e a execução penal, com foco em instrumentos de controle, como a ampliação do uso de monitoração eletrônica no sistema penitenciário. Também aparecem propostas ligadas à proteção de crianças, adolescentes e outros grupos vulneráveis, com cinco projetos, entre eles a criação de cadastro nacional de condenados por crimes sexuais contra menores.

Embora a agenda legislativa tenha se concentrado em temas importantes, como a proteção de vítimas, não houve avanço em propostas estruturais voltadas à organização federativa da segurança, como a criação de um sistema único nacional de segurança pública, prevista na PEC 18/2025, conhecida como PEC da Segurança Pública, que segue em tramitação.

Outros temas populares com menor presença

Áreas tradicionalmente associadas a políticas sociais tiveram presença mais discreta na produção legislativa. É o caso de educação, saúde e meio ambiente, temas que costumam ocupar posições de destaque em pesquisas de opinião, mas que apareceram com menor frequência entre as normas aprovadas no período analisado.

No caso do meio ambiente, dos 27 projetos de lei e de lei complementar classificados pela Câmara dos Deputados na área de "Meio ambiente e energia", a distribuição indica maior atenção a medidas de resposta a eventos extremos do que à prevenção. Também há prioridade para instrumentos econômicos vinculados à mudança da matriz energética. Parte dessas iniciativas tem sido alvo de críticas de especialistas e ambientalistas, sobretudo pela forma como o petróleo é tratado na estratégia governamental de transição energética.

Seis propostas tratam diretamente de clima, adaptação e desastres, incluindo prevenção e monitoramento de riscos (PL 2012/2022), resposta a incêndios florestais pela Força Aérea (PL 3469/2024) e destinação de recursos ambientais para defesa civil (PL 920/2023).

O mesmo número de projetos aparece no eixo de transição energética, descarbonização e novos combustíveis, considerado o núcleo das políticas climáticas voltadas à energia. Estão nesse grupo o marco legal do hidrogênio de baixo carbono (PL 2308/2023), as políticas para combustíveis sustentáveis (PL 528/2020) e a Política Nacional de Transição Energética (PL 327/2021). As críticas, nesse caso, se concentram no conteúdo de algumas propostas específicas. No caso do PL 327, por exemplo, especialistas apontaram incoerência no modelo de financiamento, que utiliza recursos da exploração de combustíveis fósseis para financiar a própria transição, além de falta de detalhamento, já que algumas medidas dependem de regulamentação pelo governo federal.

Já a proteção direta de ecossistemas teve menor peso na produção legislativa. Apenas três projetos tratam especificamente de biodiversidade, conservação e ordenamento territorial ambiental. Entre as propostas que se transformaram em norma jurídica está a que instituiu novas regras para o licenciamento ambiental (PL 2159/2021). O texto aprovado foi duramente criticado por ambientalistas, cientistas e movimentos sociais, que passaram a chamá-lo de "PL da devastação", por entenderem que o texto flexibiliza regras de licenciamento e enfraquece instrumentos de fiscalização de órgãos ambientais.

Se, na área ambiental, a produção legislativa se dividiu entre resposta a desastres e transição energética, na saúde, o maior volume dos 37 projetos se concentrou na saúde da mulher e no enfrentamento da violência, com seis propostas. Nesse eixo, aparecem iniciativas que ampliam direitos e qualificam o cuidado no SUS, como a garantia de mamografia anual a partir dos quarenta anos (PL 499/2025) e a criação de protocolos de atendimento privativo para mulheres vítimas de violência nos serviços de saúde (PL 2221/2023).

Outro conjunto expressivo de projetos sobre saúde reúne seis proposições voltadas a doenças específicas e políticas nacionais de cuidado, indicando uma estratégia de organização do sistema por linhas de atenção clínicas. Estão nesse grupo a política nacional de prevenção e controle do câncer (PL 2952/2022) e a política nacional de cuidado para Alzheimer (PL 4364/2020). A distribuição dos projetos sugere uma agenda orientada à ampliação de direitos de grupos específicos e à consolidação de políticas nacionais.

Em contrapartida, não aparecem propostas de reforma estrutural ampla do SUS ou inovação tecnológica sistêmica da saúde, temas que costumam envolver maior complexidade política e orçamentária.

Embora 48 proposições estejam classificadas na temática de educação, cultura e esportes, apenas 28 tratam diretamente de educação. O conjunto aponta para uma agenda voltada ao acesso e à permanência escolar, à redução de desigualdades educacionais e às melhorias nas condições de oferta. São menos frequentes iniciativas voltadas a reformas estruturais do sistema, a mudanças federativas amplas ou à transformação tecnológica sistêmica da educação pública.

Entre os sete projetos associados ao eixo de acesso e combate à evasão escolar, o mais popular foi o de incentivo financeiro na modalidade de poupança para estudantes do ensino médio público (PL 54/2021), conhecido como programa Pé-de-Meia.

No campo da valorização profissional, outra aposta governista foi a criação da Carteira Nacional de Docente (PL 41/2025). A iniciativa prevê benefícios e descontos a professores das redes públicas e privadas, em um contexto no qual parte relevante do magistério ainda enfrenta remuneração considerada baixa.

Alguns projetos também evidenciam preocupações com as condições de ensino. Seis propostas tratam de infraestrutura básica escolar, incluindo iniciativas voltadas à garantia de serviços essenciais. O exemplo mais significativo é o PL 5.696/2023, que estabelece como dever do Estado assegurar água potável e saneamento básico em todas as instituições de ensino. A proposta que virou lei indica que parte da agenda legislativa ainda precisa se dedicar a carências estruturais na rede pública de educação.

PT lidera autoria de projetos de lei

O episódio evidencia a capacidade de articulação da base governista em temas considerados estratégicos. No recorte partidário das proposições convertidas em lei, essa dinâmica também se reflete na distribuição das autorias. O Partido dos Trabalhadores (PT) aparece como a legenda com maior presença entre os projetos que se transformaram em lei.

Ao longo do período, o Executivo impulsionou a tramitação de parte de suas propostas no Legislativo com uma estratégia simples: alguns projetos que poderiam ser encaminhados diretamente pelo Executivo, por tratarem de medidas complementares a diretrizes de governo, foram protocolados por deputados da legenda. A estratégia ampliou o protagonismo do partido na produção legislativa nos três primeiros anos desta legislatura.

Dos 258 projetos de lei e lei complementar, 46 contam com a participação do partido. Treze deles se concentram na área de economia, tributação e política fiscal, incluindo imposto de renda, regras fiscais, subvenções, infraestrutura financeira e instrumentos econômicos. O mais importante deles é o PLP 210/2024, que altera o arcabouço fiscal em linha com a estratégia econômica do governo, criando gatilhos e travas de gastos para situações de desequilíbrio fiscal.

Apesar de concentrar parte significativa de suas iniciativas em propostas alinhadas à agenda estrutural do governo, o PT também atuou em outras frentes temáticas. Um bloco relevante da legenda reúne 12 projetos voltados à proteção social, com foco em ações afirmativas, políticas para mulheres, crianças e minorias e no enfrentamento das desigualdades. Nesse conjunto estão propostas como o PL 976/2022, que institui pensão especial para filhos e dependentes menores de vítimas de feminicídio, e o PL 1.958/2021, que reserva vagas em concursos públicos federais para pessoas pretas e pardas, indígenas e quilombolas.

Depois do PT, outras legendas com participação relevante na base parlamentar aparecem na sequência do levantamento. O MDB soma 36 propostas convertidas em lei, enquanto o PSD registra 33. Ambas as siglas integram, ao menos parcialmente, o chamado centrão e têm ocupado posições estratégicas na articulação de maiorias.

Em contraste, o PL, principal legenda da oposição, que atualmente detém a maior bancada da Câmara, com 87 deputados, e também a maior do Senado, com 15 senadores, aparece apenas com 15 projetos de sua autoria convertidos em lei no período. Apesar de adotar como principais bandeiras pautas de perfil conservador e o endurecimento da segurança pública, apenas uma proposta da legenda se destaca no levantamento. Trata-se do PLP 204/2025, apresentado pelo senador Carlos Portinho, que autoriza o Executivo a excluir despesas com projetos estratégicos de defesa nacional do cálculo do limite de despesas previsto no novo arcabouço fiscal.

Parlamentar petista lidera autoria

Dos 258 projetos de lei e de lei complementar que se transformaram em normas jurídicas após votação em plenário, 194 tiveram autoria de deputados federais ou senadores – os demais foram encaminhados por outras instâncias institucionais, como comissões das duas Casas e os Poderes Executivo e Judiciário.

Se, no recorte partidário, o PT aparece com maior presença, o levantamento também revela protagonismo petista entre os parlamentares. Ao longo dos três primeiros anos da atual legislatura, 326 parlamentares (285 deputados e 41 senadores) assinaram proposições que viraram lei após aprovação em plenário.

O campeão de projetos é o deputado José Guimarães (PT-CE), com 18 propostas aprovadas, sendo 11 delas como único autor. Entre as propostas de autoria de Guimarães está o PL 2692/2025, que integra o conjunto de medidas do novo arcabouço fiscal ao estabelecer a isenção do Imposto de Renda para contribuintes com renda mensal de até R$ 5 mil.

O parlamentar cearense é seguido por Laura Carneiro (PSD-RJ), com 10 projetos aprovados (seis pelo PSD, três pelo MDB e um pelo já extinto PFL), e três parlamentares com sete projetos cada: André Figueiredo (PDT-CE), Odair Cunha (PT-MG) e Tabata Amaral (PSB-SP) – cinco pelo PSB e dois pelo PDT.

No Senado, dez parlamentares assinaram ao menos dois projetos que se transformaram em lei, enquanto outros 31 aparecem com apenas uma proposta convertida em lei. Quatro senadores tiveram três projetos aprovados: Margareth Buzetti (PP-MT), Paulo Paim (PT-RS), Rodrigo Pacheco (PSD-MG) e Randolfe Rodrigues (PT-AP), dois pela Rede e um pelo PT.

Além do número de projetos por autor, o levantamento também permite observar diferenças no padrão de assinaturas. Considerando o total de proposições, o projeto que reuniu o maior número de coautores (64 deputados) foi o PL 1.564/2024, apresentado por Marcel van Hattem (Novo-RS). A proposta tratou de medidas emergenciais destinadas aos setores de turismo e de cultura do Estado do Rio Grande do Sul após as enchentes que atingiram o estado em maio de 2024.

Apesar desse projeto mobilizar dezenas de parlamentares, a autoria individual prevaleceu na maior parte dos casos. Apenas 35 dos projetos de lei assinados por parlamentares e convertidos em lei tiveram coautoria, o que indica que a apresentação de propostas com autor único é a regra no Congresso.

Representação dos estados

O levantamento também revela diferenças quando se observa a origem regional das iniciativas. As maiores bancadas estaduais foram responsáveis pelo maior volume de propostas que viraram lei. Integrantes das bancadas de São Paulo e Rio de Janeiro, respectivamente a primeira e a terceira maiores do país, assinaram 36 propostas cada. Na sequência aparece o Ceará, com 35 projetos, impulsionado pela atuação do deputado petista José Guimarães, seguido por Minas Gerais, com 28.

Quando se observa, no entanto, a relação entre o tamanho das bancadas – somando deputados e senadores (três por unidade da Federação) – percebe-se que os maiores colégios políticos do país, São Paulo (73 representantes), Minas Gerais (53) e Rio de Janeiro (46), não apresentam, proporcionalmente, o melhor desempenho na apresentação de projetos. Nenhum dos três alcançou a média de um projeto por integrante eleito.

Entre as 27 unidades da Federação, apenas cinco tiveram uma relação igual ou superior a uma proposta por representante: Ceará, com 1,4 projeto por cadeira, Mato Grosso, com 1,36, Distrito Federal, com 1,18, e Paraíba e Tocantins, ambos com 1 proposta por parlamentar.

Consulte as propostas aprovadas

As propostas legislativas aprovadas na atual legislatura no plenário da Câmara dos Deputados podem ser consultadas na tabela abaixo.

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Editado por Luciana Corrêa e Evelin Mendes